Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol KanunuMAKALELER

Kamu Zararının Tespit ve Tahsil Süreçlerinde Ahizlerin (İlgililerin) Durumu

Kamu Zararının Tespit ve Tahsil Süreçlerinde Ahizlerin (İlgililerin) Durumu

  Özet

Kamu görevlileri, mevzuattan aldıkları yetkiye dayanarak ve kendilerine tahsis edilen ödeneği (kamu kaynağını) yine yürürlükteki mevzuata uygun kullanarak, üstlendikleri kamu görevlerini yerine getirmektedir. Kendilerine emanet edilen kamu kaynağının, mevzuata aykırı kullanılması doğal olarak bazı yaptırımlara neden olmaktadır. Kamu zararı da bu yaptırımlardan biridir.

Kamu zararı ortaya çıktığında, kamu görevlileri dışında ahiz (ilgili) olarak adlandırılan ve kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişilerin, kamu zararıyla ilgili mali sorumluluğu tartışma konusu olmaktadır. Mali sorumluluğa dahil edilip edilmeyecekleri hususundaki tartışma, Sayıştay kararlarına da yansımakta ve kamu görevlilerini yakından ilgilendiren hukuki soruları beraberinde getirmektedir.

Bu yazımızda, kamu zararını tanımlayarak, kamu zararının zorunlu unsurlarından biri haline gelen illiyet bağının önemine ve kusura dayalı mali sorumluluk yaklaşımında ahizin takip ve tahsil sürecinde dahil edilmeyeceği tartışılmaktadır.

Giriş

Kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasından doğan zararı ifade etmektedir[1].

Kamu zararı kavramı, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun Görevi kötüye kullanma başlıklı 257.maddesinde de yer almaktadır:

“(1) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.

(2) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.”

Mali mevzuatta geçen kasıt, kusur ve ihmalin ceza hukukundaki kavramlar olup olmadığı konusu cezai sorumluluk açısından da önem kazanmaktadır. Zira 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 257’nci maddesinde kamu zararına kasıtlı olarak sebebiyet veren kamu görevlilerinde olduğu gibi ihmal suretiyle kamunun zararına neden olan kamu görevlileri için de hapis cezası düzenlenmiştir. Bu kavramların aynı şeyi ifade ettiğinin kabulü durumunda Sayıştay tarafından kararlaştırılan her kamu zararının aynı zamanda ceza hukuku açısından suç teşkil ettiği düşünülebilirse de her kamu zararı kararı sonrasında sorumlular hakkında bir de cezai sorumluluk değerlendirmesine başvurmak ne kabul edilebilir ne de uygulanabilir bir durum değildir[2].

Bu durumda 5018 sayılı Kanun’da kullanılan kavramların ya ceza hukukundakinden farklı olduğunu kabul etmek ya da bu düzenlemeyi ceza hukuku kapsamında açıklayabilmek gerekmektedir. 5018 sayılı Kanun’da kasıt, kusur ve ihmal terimlerinin birlikte kullanılması nedeniyle mali mevzuatta bu terimlerin ceza hukukundaki kavramsal anlamıyla değil, sözlük anlamıyla kullanıldığı düşünülebilir. Bu yaklaşım, 5018 sayılı Kanun’da bahse konu ihmalin aslında ceza hukukundaki taksiri ifade ettiği şeklindeki değerlendirmeye de olanak sağlar. Taksir dikkat ve özen yükümlülüğüne aykırı davranmak suretiyle bir suçun kanuni tarifindeki unsurların gerçekleşebileceğinin öngörülmemesini ifade etmektedir. 5237 sayılı Ceza Kanunu’nun 22’nci maddesi; taksirle işlenen fiillerin cezalandırılmasını kanunda açıkça düzenlenmiş olma şartına bağladığından Sayıştay tarafından hükme bağlanan her kamu zararı kararında sorumlular hakkında ceza yargısına gidilmesi söz konusu olmayacaktır[3].

Kamu zararının tespit edilmesi durumunda, buna sebep olanlardan tazmin edilmesi gerekmektedir. Kamu zararına, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmalleri neden olduğuna değinmiştik. Dolayısıyla, “kusuru bulunan” kamu görevlisinden, kamu zararı takip ve tahsil edilmesi temel kural olarak karşımıza çıkmaktadır.

Ancak, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in sorumluluk başlıklı 5.maddesinin 2.fıkrasında; “Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının geri ödenmesi sürecine, kamu görevlileri ile birlikte ilgililer de dahil edilir.” Düzenlemesine yer verilmiştir. İlgili ise anılan Yönetmelik’te, “kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişileri” şeklinde tanımlanmıştır.

Dolayısıyla, anılan Yönetmelik düzenlemeleri kapsamında, kamu zararının sadece kamu görevlisinden değil, ilgili sıfatıyla ahizlerden de takip ve tahsilinin yapılacağı anlaşılmaktadır.

Yönetmelik’te bu yönde düzenleme olmasına karşın,  Sayıştay yargılamalarında, kamu zararlarından ahizlerin mali sorumluluğu tartışmalıdır. Çalışmamızın da konusunu oluşturan, ahizlerin mali sorumluluğunu tartışmadan önce, kamu zararının nasıl belirlendiğine ve kamu zararlarında illiyet bağının nasıl tespit edildiğine değinmeyi uygun görmekteyim.

  1. Kamu Zararının Belirlenmesi ve Unsurları

Kamu zararının belirlenmesinde, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71.maddesinde aşağıdaki unsurların hepsinin gerçekleşmesi gerekmektedir:

    • Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmalleri
    • Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem
    • Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması
    • Söz konusu Kanun’un anılan maddesi ile Yönetmelik’te sayılan kriterlerden biri

Kamu zararından bahsedebilmek için aşağıdaki kriterlerin en az birinin gerçekleşmesi zorunludur:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71.maddesi Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6. madde
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, a) Yapılan iş, alınan mal veya hizmet karşılığı olarak ilgili mevzuatında belirtilen ya da mevzuatında öngörülen karar, onay, sözleşme ve benzeri belgelerde belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, b) İlgili mevzuatında öngörülen haller dışında, iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan önce ödeme yapılması,
c)Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması, c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması, ç) İlgili mevzuatı gereğince görevlendirilen komisyon veya kişilerce rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması, d) Kamu idarelerine ait malların kiraya verilmesi, tahsisi, yönetimi, kullanımı ve elden çıkarılması işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)

(Kamu kaynakları ile yükümlülüklerinin iyi yönetilmemesi, değerlendirilmemesi, korunmaması veya kullanılmaması suretiyle öz kaynağın azalması,)

e) Görevlilere teslim edilen taşınırların zarara uğraması,
f) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

 

g) Kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuatına uygun bir şekilde yerine getirilmemesi nedeniyle kamu idaresine faiz, tazminat, gecikme zammı, para cezası gibi ek malî külfet getirilmesi,
ğ) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Sayıştay tarafından yapılan denetim ve yargılama sırasında da kamu zararına ilişkin bu unsurların gerçekleşip gerçekleşmediği değerlendirilmektedir. Örneğin, Sayıştay Temyiz Kurulu “İş henüz başlamadan 1 aylık bedel için hakediş düzenlenerek Yükleniciye ödemede bulunulması” konulu verdiği bir kararında;

“Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; söz konusu işin 01.04.2014 tarihinde başlayacağı belirtilmesine rağmen, ilk hakedişe ilişkin düzenlenen … -TL tutarlı faturanın tarihi ise 26.03.2014’tür. Bu durumda, İş’e başlamadan hakediş düzenlendiği ve bir aylık bedel olan … -TL’nin ödendiği anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu Zararı” başlıklı 71 inci maddesindeki düzenlemeye göre; “Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak gösterilmiştir. Dolayısıyla, henüz İş başlamadan yapılan ödeme sonucu … -TL tutarında kamu zararına yol açılmıştır.[4]

şeklinde karar vererek, mal veya hizmet alınmadan önce yapılan ödemelerin kamu zararı olduğuna hükmetmiştir. Diğer bir olayda, Sayıştay Temyiz Kurulu, “Belediyede çalışan personele, elektronik karta para yüklemesi yapılmak suretiyle yemek yardımında bulunulması” konulu kararında;

“5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.[5]

denilerek temyiz edilen tazmin kararını tasdik etmiştir.

Yukarıda yer verilen örnek kararlar, kamu zararının tespitinde, 5018 sayılı Kanun’da yer alan unsurlardan birinin gerçekleşme zorunluluğunu ortaya koymaktadır.

2. Kamu Zararlarının Tespitinde İlliyet Bağı

Sayıştay, mali sorumluluğu belirlerken, 5018 sayılı Kanun’da yer alan sorumluluk hallerini esas almakla birlikte, kamu zararıyla ilgili illiyet bağını da kurması gerekmektedir. Bunun nedeni, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun Sorumlular ve sorumluluk halleri başlıklı 7.maddesinde yer alan hükümlerdir:

“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.

(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.”

Mülga 832 sayılı Sayıştay Kanun’unda yer almayan illiyet bağı kavramı ile kusurun kimden kaynakladığının tespit edilmesi zorunlu hale gelmiştir.

Hukukta, gerçekleşen zararla sorumluluğu doğuran olay veya davranış arasındaki sebep-sonuç ilişkisine, genel anlamda illiyet bağı denilmektedir. Mesela, A, B’yi tabancasıyla vurarak öldürmüşse, vurma olayı, sebebi; ölüm ise zararlı sonucu, vurma olayıyla ölüm arasındaki bağ da illiyet bağını teşkil eder[6].

Sorumluluğun doğru belirlenerek, adaleti tesis etmek amacıyla atılacak her adım, illiyet bağının doğru kurulmasına sıkı sıkıya bağlı olacaktır. Diğer bir ifadeyle, sonuca götüren sebep ile bu ikisi arasındaki ilişki doğru bir şekilde ortaya konulmadıkça, adaletin tesis edilmesi de mümkün olamayacaktır.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte, Sayıştay yargılamasında da illiyet bağı belirlendiği ve kamu zararı tespitlerinin bu kapsamda yapıldığı görülmektedir:

“Diğer taraftan, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; sorumluların, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü oldukları ifade edilmiştir. Anılan mevzuat hükümleri somut olayla bir bütün olarak değerlendirildiğinde, Hukuk İşleri Müdür Vekili Avukat …’a avukatlık vekalet ücretinin mevzuatında öngörülen üst sınıra uyulmadan ödenmesi sonucunda neden olunan kamu zararından Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak no.lu İlamın 1’inci maddesinde de belirtildiği üzere harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu tutulması gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu itibarla; Hukuk İşleri Müdür Vekili Avukat …’a avukatlık vekalet ücretinin mevzuatında öngörülen üst sınırın aşılarak ödenmesi sonucunda neden olunan kamu zararı tutarı … -TL’nin Harcama Yetkilisi (Hukuk İşleri Müdür Vekili) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Hukuk İşleri Memuru) …’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, Muhasebe Yetkilisi …’ın ise oluşan kamu zararından yukarıda açıklanan gerekçeyle sorumlu tutulmamasına[7]

İlliyet bağı, kusurun ortaya konulması açısından oldukça önemli olmakla birlikte, her somut olayda farkı şekilde karşımıza çıkmaktadır. Örneğin, bir Sayıştay Temyiz Kurulu kararında, atamanın sıhhatini sorgulamayacakların, hatalı atama için sorumlu tutulmayacakları sonucuna varılmıştır:

“Bahse konu olayda, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin görev ve sorumluluğu, maaş bordrolarının bağlı olduğu ödeme emri belgelerini imzalamak ve maaş bordrolarını kontrol etmekten ibarettir. Bu belgelerde de mevzuata aykırı herhangi bir durum söz konusu değildir. Mevzuata aykırı olan atama onay belgesi, atamadan sonraki aylık ödemelerinin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenip sonraki aylarda eklenmediğinden Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin atama onay belgesini arama sorumluluğu bulunmayıp söz konusu atamanın mevzuata uygun olup olmadığını kontrol etme yükümlülüğü de bulunmamaktadır. Bu nedenle yaptıkları maaş ödemelerinde atamanın sıhhatini sorgulayamayacakları için doğan kamu zararından sorumlu tutulmamaları gerekir.

Bu itibarla, …………….. Belediyesi tarafından belediyede bilgisayar işletmeni unvanı ile görev yapmakta olan ……………..’in, 27.06.2012 tarihli unvan değişikliği sınavı yapılmaksızın ekonomist kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu, bu atama sonucu kendisine yapılan maaş farkı ödemeleri sonucunda oluşan toplam …………….. TL kamu zararının;

Atamayı Gerçekleştiren ………………, …………………….’ya ;

Müştereken ve müteselsilen… ödettirilmesine.[8]

Bununla birlikte, illiyet bağının kurularak kamu zararının tespit edilmesi, idari işlemin gerçekleştirilmesi aşamasında kontrol yükümlülüklerinin tespiti açısından da önem arz etmektedir:

Sonuç olarak, 4325 sayılı Kanun’un ikramiye ödemesiyle ilgili hükümleri olan 13 ve 24’üncü maddesinin hükümleri yürürlükte olup, bu hükümlere göre ….. Genel Müdürlüğünün memur personeline ikramiye ödenmesi mümkün ise de; anılan Genel Müdürlük 2015 yılında zarar etmekle ikramiyenin temel şartı olan kar şartı oluşmadığından yapılan ikramiye ödemeleri 4325 sayılı Kanun’un 13’üncü maddesi hükmüne aykırıdır.” şeklindeki görüşünde yer alan ilave gerekçeyle ….. Genel Müdürlüğü memur personeline mevzuata aykırı olarak ikramiye ödenmesi sonucunda neden olunan kamu zararı tutarı ….-TL’nin,….sorumlulara müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleriyle ödettirilmesine oy çokluğuyla,

Her ne kadar sorguda, yapılan ödemeden Muhasebe Yetkilisi de sorumlu tutulmuş ise de; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 61’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; yetkililerin imzasını, ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, maddi hata bulunup bulunmadığını ve hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri kontrol etmekle yükümlü olup, sorumlulukları bu kontrol yükümlülükleriyle sınırlı olduğundan ve mevzuata aykırı ödeme bu kapsama girmediğinden kamu zararından Muhasebe Yetkilisi (Muhasebe Şube Müd. V.)…’ın sorumlu tutulmamasına oy birliğiyle,[9]

Bununla birlikte, kamu zararı niteliğindeki ödeme ile idari işlem arasında doğrudan ilişki kurulamaması da illiyet bağının bulunmadığına işaret etmektedir:

“Buna göre; meclis/kurul/komite kararıyla yapılan ödemelerde meclis/kurul/komite üyelerinin sorumluluğuna hükmedilebilmesi için, kararın kanunların verdiği yetkiye istinaden alınmış olması gerekmektedir. Ancak 5393 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükümlerinden anlaşılacağı üzere, belediye meclisine sendikal faaliyetler için maddi destek sağlanması yönünde Kanunla verilmiş bir yetkisi bulunmamaktadır.

Dolayısıyla gerek yapılan ödeme ile meclis kararı arasında doğrudan illiyet bağı bulunmaması gerekse belediye meclisinin bu yönde kanunla karar almaya yetkilendirilmemiş olması sebebiyle, bu karara dayanılarak yapıldığı iddia edilen ödemelerde meclis üyelerinin sorumluluğu bulunmamaktadır.[10]

Yukarıda yer verilen kararlar incelendiğinde, illiyet bağı kurulamadığında, Sayıştay yargılamasında kamu görevlileri için kamu zararından da söz edilemeyeceği anlaşılmaktadır.

3. Kamu Zararlarında Ahizlerin (İlgililerin) Durumu

Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanun’da harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi veya muhasebe yetkilisi gibi giderin gerçekleştirme sürecinde görev alanlar ve bunların sorumluluk halleri yer almaktadır. Anılan Kanun’da yer alan mali sorumluluk, kusura dayalı olup, doğrudan kamu görevlileri ile ilişkilendirilmiştir.

Para alıcısı olarak da tanımlanabilecek ahiz (ilgili) ise esasen kamu zararına konu olan ödemenin yapıldığı kişidir. Ahizin mali sorumluluğuna ilişkin 5018 sayılı Kanun’da her hangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

İlgililerin, mali sorumluluk sürecine dahil edilmeleri, kusura dayalı sorumluluk anlayışının belirlendiği yeni kamu mali yönetimi anlayışı açısından da tartışmalı bir durum olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunun nedeni, kusura dayalı sorumlulukta, illiyet bağının kurulması ve sonuca etki eden kusurlu davranışın belirlenmesi sürecinin bazı hukuki tartışmaları da beraberinde getirmesinden kaynaklanmaktadır.

Ahizin (ilgilinin), kusurunun olup olmadığının tespiti ve sorumluluğa dahil edilmesi her somut olayda ayrıca tartışılması gereken bir hukuki sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu durum, ahizin mali sorumluluğuna ilişkin genel kural koyulmasını da engellemektedir.

Sayıştay yargılaması sırasında sorumluluk halleri 5018 sayılı Kanun kapsamında belirlendiğinden, 5018 sayılı Kanun’da mali sorumluluk sürecine ahizi dahil etmediğinden, Sayıştay ilamlarında, ahize mali sorumluluk yüklenmemektedir.

Bu durum bazı kamu zararlarında, kamu görevlisi için mağduriyet doğurmaktadır. Şöyle ki, ödeme ahize yapılmakta ise de tespit edilen kamu zararı, ödemeden hiçbir şekilde yararlanmayan kamu görevlisinden tahsili istenmektedir.

Sorumluluğa dahil edilmeyen ahize, sorumlu olarak belirlenen kamu görevlisinin rücu edememesi de mağduriyeti arttırabilmektedir. Bunun nedeni, rücu edilememesinin Sayıştay açısından hukuki bir sonuç doğurmamasından kaynaklanmaktadır:

“…5018 sayılı Kanun, tazmin yaptırımıyla sonuçlanan kamu zararının var olabilmesi için kamu zararına yol açan iş ve işlemlerin sorumluların kusurlu davranışları neticesinde gerçekleşmesini aramakla birlikte, yasal düzenlemelerde öngörülen bir ödemenin düzenlemeye aykırı şekilde gerçekleştiriliyor olmasında, sorumlunun kusurunu kaldıracak kabul edilebilir bir hukuksal durum söz konusu değilse, esas itibarı ile sorumluların kusurlu olduğunun kabulü gerekmektedir. Üstelik sorumluların kamu zararına yol açan eylemlerinde kusurlarının olup olmadıkları genel bir kabule konu olmayıp, her somut olayın özelliğine göre, o olaya özgü olarak değerlendirilecektir. Uyuşmazlık konusu olayda 375 sayılı KHK nin Ek 11/ b maddesinin düzenlemesine rağmen Kurul başkan ve üyelerine ücretlerinin fazla ödenmesinde sorumluların kusurunun varlığını kabul etmek gerekecektir. Diğer taraftan Sayıştayın tazmin kararı vermesi, hukuka aykırılığın müeyyidesi mahiyetinde olduğu için (Anayasa Mahkemesi, E. 2012/102, K. 2012/207, 27.12.2012) kamu zararına yol açan sorumlular hakkında verilmektedir. Bu nedenle söz konusu tutarın ahize rücu edilerek tahsil edilip edilememesi sonuca etkili olmamaktadır.[11]

“Temyiz dilekçesinde muhasebe yetkilisi, ahiz olarak ödemesi gereken kamu zararı tutarını ödediğinden sorumluluğunun kaldırılmasını, fazla ödeme yapılan personel adına tazmin kararı verilmesini istemekte ise de, Sayıştay ilâmlarının muhatabı, ilâmda kendilerine tazmin borcu yükletilen ve mali mevzuat gereğince, işlemlerinden dolayı sorumlu tutulan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi gibi görevliler olup, ilâmlarda gösterilen tazmin tutarlarının bu “sorumlu” kişilerden tahsili gerekmektedir. İlâmlarda gösterilen tutarların bu kişilerce Hazineye (Belediyeye) ödenmesinden sonra, bunların ödemenin yapıldığı üçüncü kişilere rücu etmesi, sorumlularla ahizler arasında ayrı bir hukuki ilişkinin konusunu teşkil etmektedir. Somut olayda muhasebe yetkilisinin ahiz olarak üstüne düşen ödemeyi yapması sorumluluğunu kaldırmamaktadır; ancak yukarıdaki hükümler çerçevesinde; görevi yetkililerin imzasını, ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, maddi hata bulunup bulunmadığını, hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri kontrol etmekle sınırlı olan muhasebe yetkilisinin ilam hükmüne konu olan maaş unsurlarının yanlış ödenmesinden sorumlu tutulmaması gerekmektedir.[12]

Sayıştay yargılamasında ahizin sorumluluğa dahil edilmemesi, sosyal denge tazminatları için belirlenen üst sınırın aşılmasında olduğu gibi yüksek tutarlı kamu zararı tespitlerinde ciddi bir tahsil imkansızlığı ortaya çıkarmaktadır.

Bu gibi tahsil imkansızlığı sonucunda, kamu zararının tahsil edilememesi gibi ortaya çıkan/çıkabilecek ciddi sorunların çözümünün, yapılacak hukuki düzenleme ile mümkün olabileceği ifade edilmektedir:

“…Bu sorunun aşılması için en isabetli çözüm, konunun anayasal ve yasal düzlemde en baştan ele alınıp, kamu zararının doğrundan ilgililerden/ahizlerden tahsilini sağlayacak hukukî yolların oluşturulmasıdır. Bu anlamda çözüm, Sayıştaya ilgililer/ ahizler hakkında da hüküm kurma yetkisi verilmesi yönünde olabileceği gibi, tam aksine adli yargının görev alanını ilgilendiren konularda, Sayıştayın tazmin hükmü vermesinin önüne geçilmesi şeklinde de olabilir. Bu iki yoldan birinin seçilmesi, tamamen kanun koyucunun tercihine bağlı bir hukuk politikası meselesidir[13].”

Kamu zararının Sayıştayca tespit edilmesiyle, kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilmesi arasında, ahizlerin sorumluluğa dahil edilmeleri açısından bir farklılık ortaya çıkmaktadır. Şöyle ki, Yönetmelik’in Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın değerlendirilmesi başlıklı 7/A maddesinde aşağıdaki düzenlemeye yer verilmiştir:

“(3) Kamu zararına ilişkin tespitlerin değerlendirilmesinde aşağıda yer alan hususlar birlikte dikkate alınır:

a) Kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eyleminin varlığı.

b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması.

c) Sorumlu ve ilgililerin belirlenmesi.

ç) Kamu zararının; sorumlunun kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması.”

Yine anılan Yönetmelik’in Kamu zararının Sayıştay tarafından tespiti başlıklı 7/B maddesinde aşağıdaki düzenlemeye yer verilmiştir:

“(1) Sayıştay denetçileri tarafından yapılan denetim sonucunda, kamu zararına ilişkin hususları içeren ve bilgi amaçlı olarak üst yöneticiye gönderilen sorgulardan taşrayı ilgilendirenler mahalline gönderilir. İlgisine göre üst yönetici veya idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi, gerek görmesi halinde söz konusu sorguları ihbar kabul ederek kontrol, denetim ve inceleme başlatır ve Yönetmeliğin 7/A maddesi hükümlerine göre değerlendirmeye tabi tutar. Değerlendirme sonucuna göre kamu zararı veya kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte tahsil edilmesi gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi durumunda sorumlular ve/veya ilgililer hakkında takip ve tahsil işlemleri başlatılır. Ayrıca, sorumlularla ilgili süreç, 3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre devam eder.

Sayıştay sorgusunun, ihbar kabul edilerek, idare tarafından kamu zararı olarak değerlendirilmesi, takip ve tahsil işlemine başlanılması dışında, Sayıştay ilamında gösterilen sorumlular adına süreç yürütülecek ve ahizler, takip ve tahsil sürecine dahil edilemeyecektir.

Sayıştay ilamlarının infazında yaşanan diğer bir sorun da; söz konusu ilamlarla sorumlu tutulanların, sebep oldukları kamu zararını ödemeleri ve daha sonra ödedikleri tutarları sebepsiz zenginleşme hükümleri çerçevesinde ahizine rücu etmeleri gerekirken, anılan sorumluların kamu gücünden yararlanarak kamu zararını doğrudan ahizinden tahsil etme yoluna gitmeleridir. Bu da ahizlerin, idarelerin resen yaptıkları bu tahsilat işlemlerine karşı idari ve adli yargı yoluna başvurmalarına ve bunun sonucunda da hesap yargısı ile idari ve adli yargı yerleri arasında çıkan hüküm uyuşmazlığı sorununun doğmasına neden olmaktadır[14].

Diğer taraftan, Sayıştay ve yargı organları arasında bu konuda çıkan anlaşmazlığın çözümü için Uyuşmazlık Mahkemesine bile başvurulmuştur. Uyuşmazlık Mahkemesi E.1994/28, K.1994/29 sayılı ve 14.11.1994 tarihli kararında, Sayıştay’ı yargı yeri olarak görmediğinden görevsizlik yönünde karar vermiştir.

Kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlileri ile ahizler arasındaki hukuki sorunların çözüme kavuşturulması, bu konuda yasal düzenlemelerin yapılması gerektiği açıktır.

4. Sonuç ve Değerlendirme

Kamu zararının belirlenmesi ve kamu zararına sebep olan kamu görevlileri ile ilgililerden, takip ve tahsil sürecinin doğru ve hakkaniyete uygun yürütülmesi, kusurun belirlenmesine ve kusur ile ödeme arasında illiyet bağının kurulmasına bağlıdır.

Bu durum, her bir somut olayda mevzuata aykırılık kadar illiyet bağının da tartışılmasını gerektirmektedir. Diğer bir ifadeyle, kusuru olmayan ahizin, sorumluluğa dahil edilmemesi gerekmektedir. Aksi ise kusuru bulunan kamu görevlisinin sorumluluğunun, ahize yüklenmesi sonucunu doğurabilecektir.

KAYNAKÇA

[1] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71.maddesi, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 4. madde

[2] Nükrettin PARLAK, “Sayıştay Yargısında Kamu Zararı Kavramı: Sorunlar ve Öneriler”, Sayıştay Dergisi, Sayı:108: Ocak – Mart 2018, sayfa:23

[3] Nükrettin PARLAK, a.g.e.

[4] Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı, Dosya 41494, Tutanak no, 44485, Tutanak tarihi, 16.05.2018, “https,//www.sayistay.gov.tr/tr/kararlar/tkk/?krr=16165”

[5] Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı, Dosya 42705, Tutanak no, 44364, Tutanak tarihi, 25.04.2018, “https,//www.sayistay.gov.tr/tr/kararlar/tkk/?krr=15373”

[6] Doç.Dr. Fikret EREN, Sorumluluk Hukuku Açısından Uygun İlliyet Bağı Teorisi, Ankara Hukuk Fakültesi Yayınları no:361, 1975, sayfa:1

[7] Sayıştay Yılı 2012 Dairesi 6 Karar No 672 İlam No 566 Tutanak Tarihi 16.5.2019

[8] Yılı 2017 Dairesi 5 Karar No 368 İlam No 198 Tutanak Tarihi 21.3.2019

[9] Yılı 2015 Dairesi 6 Karar No 443 İlam No 194 Tutanak Tarihi 16.3.2017

[10] Sayıştay Temyiz Kurul Kararı, Yılı 2015 Dairesi 7, Karar No 189 İlam No Tutanak Tarihi   9.3.2017

[11] Sayıştay Temyiz Kurul Kararı, Yılı 2017 Dairesi 8 Karar No 160 İlam No Tutanak Tarihi    11.7.2019

[12] Sayıştay Temyiz Kurulu, Yılı 2015 Dairesi 7, Dosya No 42608, Tutanak No45391,Tutanak Tarihi 28.11.2018

[13] Barış Özçelik, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na Göre Kamu Zararından Sorumluluk, 24 Mayıs 2012- Ankara, Panel,

https://www.sayistay.gov.tr/tr/Upload/95906369/files/yayinlar/Panel_Kamu_Zarari.pdf

[14] Dr. Mehmet AKSOY, Bülnet GEÇGEL, Yusuf ÖZ, Sayıştay Hesap Yargısı, Nisan-2018, Ankara, Sayfa: 156

Daha fazla göster

İlgili Makaleler

Close