DuyurularÖzel Dosya

Yeni Stratejik Planlama Rehberi Kapsamında Belediyelerde Geleceğe Bakış

Yeni Stratejik Planlama Rehberi Kapsamında Belediyelerde Geleceğe Bakış

Özet

Yeni kamu mali yönetimin önemli unsurlarından biri stratejik yönetim anlayışıdır. Bu anlayış çerçevesinde, kuruma özgü bir stratejik plan hazırlanması, kamu kaynaklarının bu plan esas alınarak kullanılması, kuruma ilişkin vizyon ve misyon bildirimlerinin belirlenmesi ve amaçlar/hedefler ile bütçe arasında sıkı sıkıya bir ilişki kurulması gerekmektedir.
Stratejik planla, kamu idareleri vizyon, misyon, amaç ve hedeflerini belirlemektedir. Bununla birlikte, performans göstergeleri ile de başarı ölçütlerini ortaya koymaktadır. Stratejik plan, yıllık bütçeleri de yönlendirerek, kaynakların planlamasında önemli bir görevi yerine getirmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yasal alt yapısını oluşturulan ve çıkarılan rehberle de hazırlanmasına, uygulanmasına ve izlenmesine ilişkin kuralları belirlenen planlara ilişkin yeni yöntemler belirlenmiştir.
Bu çalışmamızda; kamu stratejik planlarının başarılı olup olmadığı, üstlendikleri işlevleri yerine getirip getiremedikleri tartışılarak, yeni yayımlanan rehber kapsamında neler yapılması gerektiğine değerlendirilecek ve başarılı planlar için nasıl bir hazırlık çalışmaları yapılması gerektiğine ilişkin somut öneriler ve yöntemler paylaşılacaktır.
Anahtar Kelimeler: Stratejik Plan, Vizyon, Misyon, Amaç, Hedef, Performans Göstergeleri 

Giriş

Latincede yol, çizgi anlamına gelen strateji, önceden belirlenmiş amaca ulaşmak için kullanılan yol olarak tanımlanmaktadır[1]. Yönetim açısından strateji ise organizasyon ile çevresi arasındaki ilişkileri analiz ederek, organizasyonun yönünün ve amaçlarının belirlenmesi, bunları gerçekleştirecek faaliyetlerin tespiti ve gerekli araç ve kaynakların yeniden düzenlenmesi sürecini ifade etmektedir[2].
Stratejik planlama örgütün ne olduğu ne yaptığı ve neyi neden yaptığına şekil veren ve yol gösteren temel kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş bir çabadır. Stratejik Planlama ana hatlarıyla en iyi sonuçları almak için etkili bilgi toplama, stratejik alternatif geliştirme, araştırma ve şimdiki kararların gelecekteki çıkarımları üzerine vurgu gerektirir[3].
Kamu idarelerinde stratejik planlama, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile zorunlu hale gelmiş ve bütçelerin, stratejik plan esas alınarak hazırlanması gerektiği açık olarak ortaya konulmuştur.
Stratejik planların hazırlanması, uzunca bir süre Devlet Planlama Teşkilatı tarafından yayımlanan “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” çerçevesinde yürütülmüştür. Söz konusu kılavuz, 2019 yılında kamu idareleri türü bazında ayrıştırılarak güncellenmiştir. Şu anda aşağıda yer alan rehberler yürürlükte bulunmaktadır[4]:

  • Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu (Üçüncü Sürüm, 2018)
  • Üniversiteler İçin Stratejik Planlama Rehberi
  • Kamu Sermayeli İşletmeler İçin Stratejik Planlama Rehberi
  • Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi
  • Stratejik Planlama İçin Analiz ve Yöntemler Rehberi
  • Performans Programı Hazırlama Rehberi
  • Faaliyet Raporları Değerlendirme Rehberi
  • Performans Denetimi Rehberi
  • Katılımcılığın İlkeleri: Katılımlı çalışmaları tasarlayan, uygulayan ve yönetenler için iyi uygulama kılavuzu
  • Paydaş Anketleri: Stratejik yönetim süreçlerinde paydaş anketi hazırlama, uygulama ve analiz rehberi

Vatandaşa en yakın kurumların başında gelen yerel yönetimlerin, günümüzde artan önemi nedeniyle, üstlendikleri görevlerin, hizmetlerin ve faaliyetlerin yerine getirilme süreçleri ve sonuçları da sorgulanmaktadır. Ciddi kamu kaynağı kullanarak faaliyetlerini sürdüren bu kamu idarelerinin, kaynak kullanımlarının iyi analiz edilmiş bir plana dayalı olması herkesçe beklenmekte ve talep edilmektedir.
Kentlerimizin akla ve bilime uygun yönetilmesi, hepimizi ilgilendirmektedir. Dolayısıyla, toplum olarak yaşanan birçok sorunun muhatabı ve çözüm yeri olarak da yerel yönetimler görülmektedir.
Örneğin, hava kirliliğinin ilk başta belediyeler açısından birincil derecede bir sorumluluk alanı olmadığı düşünülse de gerek faaliyetlerini gerçekleştirme yöntemleri gerekse yapması gereken kontrollerle sorunu azaltabilmekte veya artmasına engel olmamaktadırlar.
Bu konunun önemi yeni rehberde fark edilerek, belediyeler için stratejik planlamada yer alacak performans göstergeleri şeklinde aşağıdaki şekilde karşımıza çıkmıştır:

  • Havadaki Kükürt Dioksit (SO2) Oranının 125μg/m3’ün Üstüne Çıktığı Gün Sayısı[5]
  • Havadaki Partiküler Madde PM10 Oranının 50 μg/m3’ün Üstüne Çıktığı Gün Sayısı[6]

Dolayısıyla, toplumca temel sorunlar, ihtiyaçlar ve beklentiler konusunda, belediyelerin oldukça fazla sorumlulukları bulunmakta ve bunları yerine getirmeleri ise bilimsel verilere dayalı stratejik planlar çerçevesinde bütçenin yönlendirilmesine bağlıdır.
Yeri gelmişken belirtmekte fayda görmekteyiz; Hava Kalitesi Değerlendirme ve Yönetimi Yönetmeliğine ve Avrupa Birliği limit değerlerine göre 8 saatlik sınır değer 120 μg/m3 ‘tür. Yapılan ölçümlerde bu değerlerin sıklıkla aşan oldukça fazla yerleşim yeri bulunmaktadır[7].
Yapılan araştırmalara göre, Türkiye, Avrupa’da hava kirliliğine bağlı erken ölümlerin en yüksek oranda olduğu ülkelerden biri olarak görülmektedir. Güncel verilere göre, 2010 yılında Türkiye’de dış ortamda partikül madde (PM) ve ozona maruz kalma nedeniyle 28.924 kişi zamanından önce hayatını kaybetmiştir. Yine aynı raporda, 25 Avrupa şehrini içeren bir araştırma projesi, yıllık ortalama PM2,5 konsantrasyonu için WHO’nun 10 µg/m3 standardına uyum sağlamanın, 30 yaş ve üzeri insanların ortalama yaşam süresini 22 aya kadar artırdığını göstermiştir[8].
Dolayısıyla, yeni stratejik plan hazırlık çalışmalarında, beldenin hava kalitesi incelenmesi, mevcut durumu analiz ederek, görev, yetki ve sorumlukları çerçevesinde çözüme katkı sunacak çalışmaların hayata geçirilmesi planda mutlaka yer almalıdır.

1. Stratejik Planlama İlişkin Hukuki Çerçeve ve Normlar
1.1. Genel Hukuki Çerçeve[9]

5018 sayılı Kanun’da stratejik plan,

“kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan”

olarak tanımlanmıştır. Kanun’la, kamu idarelerine kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde misyon ve vizyonlarını oluşturmak, amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve uygulamanın izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi verilmiştir.
5018 sayılı Kanun’un dokuzuncu maddesine göre, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Strateji ve Bütçe Başkanlığı yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede hazırlanan Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26/05/2006 tarihli ve 26179 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.
Kamuda stratejik planlamaya ilişkin elde edilen deneyimler ve kamu idarelerinden gelen talepler doğrultusunda Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in yenilenmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu kapsamda yenilenen Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26/02/2018 tarihli ve 30344 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.
5018 sayılı Kanun’da belirtilen kamu idarelerinin yanı sıra 13/07/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’yla nüfusu 50.000 ve üzerindeki tüm belediyeler ve 23/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’yla büyükşehir belediyeleri stratejik plan hazırlamakla yükümlüdür. Ayrıca 04/03/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’yla il özel idarelerine de stratejik planlama yükümlülüğü getirilmiştir.
Bakanlar Kurulunun 15/10/2007 tarihli ve 2007/12702 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Bağlı Ortaklıklarının 2008 Yılına Ait Genel Yatırım ve Finansman Programının Tespiti Hakkında Kararı gereğince 5018 sayılı Kanun’un ekli cetvelinde sayılmayan kamu iktisadi teşebbüsleri için de stratejik planlama uygulaması zorunlu hale getirilmiştir.
22/12/2005 tarihli ve 5436 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’la tüm kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri (SGB) oluşturulmuştur. Bu birimler, 18/02/2006 tarihli ve 26084 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik ile stratejik planlama çalışmalarının koordinasyonuyla görevlendirilmiştir.

1.2. Stratejik Planlamaya İlişkin Hukuki Normlar

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9 uncu maddesi hükmüne dayanılarak, Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik yayımlanarak[10], uygulamaya ilişkin yöntem/süreç hakkında rol ve sorumluluklar belirlenmiştir.
Diğer taraftan, Haziran 2003’te Devlet Planlama Teşkilatı tarafından “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmışsa da Haziran 2006 yılında 2.sürümü ile güncellenerek, uzun yıllar kamu idareleri için bu kılavuz ile uygulama yönlendirilmiştir.
Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından belediyelere yönelik stratejik planlama rehber taslağı yayımlanmış ve alınan görüşler çerçevesinde 2019 yılında “Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi” ile de güncel rehber yürürlüğe girmiştir[11].
Ayrıca, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ[12] de 02.05.2018 tarih ve 30409 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yen tebliğ ile yürürlükten kaldırılarak, yeni tebliğ yayımlanmıştır

2. Mevcut Stratejik Planların Değerlendirilmesi

Stratejik planların hazırlık sürecinin 6 ay içinde tamamlanması gerekmektedir. Bu sürenin, gerek yeni kadrolarını oluşturamamış yeni belediye başkanları için gerekse seçim sonrası ortaya çıkan yönetimsel sorunlar nedeniyle yeterli olmadığı açıktır.
Stratejik plan hazırlık çalışmalarında, kurum içinde gönüllü ekip görevlendirilmektedir. Bu ekip, mevcut durum analizi başta olmak üzere planlamaya ilişkin mevzuat normlarını inceleyerek, plan taslağını hazırlamaktadır.
Stratejik planlama çalışmalarının başarısı büyük ölçüde plan öncesi hazırlıkların yeterli düzeyde yapılmasına bağlıdır. Bu kapsamda üst yöneticinin liderliğinde tüm çalışanlarca planlama sürecinin sahiplenilmesinin sağlanması, organizasyonun oluşturulması, ihtiyaçların tespit edilmesi, iş planının oluşturulması amacıyla bir hazırlık programı yapılması gerekmektedir[13].
Yapılan bir araştırmada, “Stratejik plan çalışması yapmak gerekli ve faydalıdır.” Katılımcıların sık katıldığı bir ifade olmakla birlikte, aşağıdaki konularda en düşük ortalama ortaya çıkmıştır[14]:

  • Belediyenizde stratejik planın hazırlanmasında çalışanların görüş, düşünce ve önerilerine başvurulmaktadır.
  • Belediyenizde stratejik plan çalışmasının anlamı, önemi ve nasıl yapılacağı hakkında, belediye çalışanları bilgilendirilmektedir.
  • Belediyenizin stratejik planında belirtilen stratejik amaçlar, sağlıklı bir şekilde belirlenmiştir.
  • Belediyenizin stratejik planının hazırlanması sürecinde, üst yönetim gerekli desteği çalışanlara göstermektedir.
  • Belediyenizde stratejik planın hazırlanmasında dış paydaşların ilgi ve katılımı sağlanmaktadır.
  • Belediyenizde stratejik planın hazırlanması süreci içinde, çalışanlar düzenli olarak bilgilendirilir.

Yukarıda yer verilen araştırma sonuçları, hazırlık sürecinde yaşanan sorunlara ve eksiliklere ışık tutmaktadır. Dolayısıyla, hazırlık sürecinde önlem alınması gereken önlemler de bu çerçevede ortaya çıkmaktadır.
Hazırlık sürecinde, planlama çalışmalarının sahiplenilmesi, iç/dış paydaşlar analizinin kuruma özgü sorunları da ortaya koyacak şekilde yapılması, kurum çalışanlarına gelinen aşamalarla ilgili sürekli olarak bilgilendirilmeleri yerinde olacaktır.
Diğer taraftan, kuruma ilişkin analizlerde de ciddi hata yapıldığı söylenebilir. Özellikle Güçlü Yönler Zayıf Yönler Tehditler Fırsatlar Analizinde yapılan hatalardan bazıları aşağıda yer almaktadır[15]:

  • Kurumlarda güçlü ve zayıf yönün ne olduğu konusunda ortak bir algının olmaması. Kimi kurumlar için sıradan olan hususun diğer bir kurum için güçlü olarak görülmesi.
  • Güçlü ve zayıf yönün tam olarak ayırt edici yönünün ortaya konamaması. Kurumlar iyi yaptıklarını düşündükleri her hususu güçlü bir yön olarak görebilmektedirler. Bu durum bazen zaten yapmak zorunda oldukları hususları da içermektedir. Diğer bir ifade ile kurumlar kendilerini gerçekten diğerlerine göre üstün kılan veya gerçekten oldukça iyi düzeyde sahip oldukları yetenek ve kabiliyetleri yazmak yerine rutin ama iyi yaptıklarını düşündükleri hususlarında güçlü yönlere ilave edebilmektedirler. Bu durum güçlü yönlere ait uzun listelerin oluşmasına neden olabilmektedir.
  • Kurumlar için fırsat veya tehdit olabilecek hususlar güçlü veya zayıf yön olarak görülmektedir. Örneğin, araştırmaya dahil edilen belediyeler arasında “Kentteki hızlı nüfus artışı ve kentin yüksek oranda göç alması” ifadesi zayıf yönler arasında yer almaktadır. Analiz çalışmasında ilgili bölümde de ifade edildiği gibi bu ifadeler analize dahil edilmemiştir.
  • Kurumlar güçlü yönlerini ifade ederken aynı anlama gelen çok sayıda benzer ifadeyi kullanmaktadırlar. Bu durum güçlü yön sayısını arttırmaktadır.
  • Kurumların çeşitli nedenlerden dolayı zayıf yönlerini tam olarak yazmak istememeleri, buna karşın çok fazla sayıda güçlü yön göstermek istemeleri. Bu durum güçlü yön sayısını arttırırken, zayıf yönlerin sayısını azaltmaktadır.

Stratejik planların önemli bileşenleri, vizyon ve misyon bildirimleri ile amaç ve hedeflerdir. Bununla birlikte, performans göstergeleri ile maliyetlendirme kısımları da bütçelerle ilişki kurmak açısından oldukça önemli olduğu söylenebilir. Ancak, planların bu bileşenlerinin, her yıl hazırlanan bütçelerle, ilişkisinin iyi kurulduğu söylenemez. Bu ilişkilendirmenin, performans programları aracılığıyla yapılması gerekmektedir. Her ne kadar, her yıl hazırlanan performans programının tabloları ile plan ve bütçe ilişkisi kurulmaya çalışılmaktaysa da bütçe hazırlıklarında, plan önceliklerinin önemsendiğini söylemek mümkün değildir.
Bunun nedenleri arasında, stratejik plan hazırlık çalışmaları aşamasında yapılması gereken analizlerin yeterli detayda oluşturulması ve uzun vadede varılması hedeflenenlerin somutlaştırılmasındaki eksilikler gösterilebilir. Dolayısıyla, stratejik planların kamu idareleri için bir pusula olduğunu söylemek güçtür.

3. Stratejik Planların Başarısını Etkileyen Eksiklikler
3.1. Planların Hazırlık Süreçlerindeki Eksiklikler

Stratejik planların başarılı olmasını sağlayacak oldukça fazla sayıda unsur bulunmaktadır. Bu unsurlardaki her bir eksiklik, hata veya önem verilmeyen hususlar, plandan beklenin karşılanmamasına neden olmaktadır.

Bir belediyenin stratejik planıyla ilgili tasarım kaynaklı sorunlar ise şu şekilde sıralanmıştır[16]:

  • Üst ölçekli planlara uygunluğun sağlanmaması,
  • Siyasi kimliğin strateji ve politikalara yansıması,
  • Strateji ve proje ilişkilerinin kurulmasında yaşanan güçlük,
  • Yurt içi örneklerden yararlanılmaması,
  • Stratejik planlama konusunda acemilik,
  • Vizyon konusunda başlangıçta gerçekçi olunmaması,
  • Hedeflerin düşük belirlenmesi,
  • Bütçe kalemlerine ilişkin stratejik tanımlamalarda yanlışlıklar,
  • Mali olanakların dikkate alınmaması,
  • Uygulamaya dönük süreçlerin tanımlanmaması,
  • Büyükşehir Belediyesi ve Belediye kanunlarının iyi incelenmemiş olması,
  • Yasal zorunluluğun etkisi,
  • Vizyon ve misyon ifadelerinin cümle yapılarının iyi olmaması,
  • Performans göstergelerinde eksiklik.

Planların hazırlık aşamasında yapılan ve tasarıma ilişkin ortaya çıkan bu sorunların birçok belediye planında da olduğu bir gerçektir.
Belediyelerde stratejik planlama çalışmaları sırasında karşılaşılabilecek sistem kaynaklı sorunlar literatürde şu şekilde yer almaktadır[17]:

  • Stratejik planlama çalışmalarının hem popüler bir kavram olması dolayısıyla, hem de diğer kurumlar stratejik planlama çalışması içinde oldukları için zorunluluk nedeniyle yapılması,
  • Kamu sektörünün aşırı merkeziyetçi yapısının stratejik yönetim bağlamında planlama yapma ve kaynak kullanımında astlara yetki devrinde zorluklara neden olması,
  • Yasal ve yargısal görevlerle ilgili anayasal düzenlemeler, yönetimin bağlı olduğu kurallar ve düzenlemeler, yargısal sınırlar, siyasal yapı faktörleri, vatandaş ve seçmenlere bağlı olan engeller,
  • Kurumda, elde edilen ve üretilen verilerin bir veri tabanında toplanabildiği, aynı zamanda performans göstergelerinin de takip edilebildiği ve kurumlar arası entegrasyonun sağlandığı bir yönetim bilgi sisteminin mevcut olmaması
  • Stratejik planlama yaklaşımında süreklilik ve uygulanabilirlik sağlanamaması,
  • Arzu edilen davranışları pekiştirmede kullanılacak ödüllendirme ve teşvik sistemlerinin olmaması,
  • Planlama birimlerinin örgütsel yapılarının etkinlik durumunun sınırlı olabilmesi,
  • Hatalardan öğrenmenin gerçekleştirilmemesi,
  • Dış yardımlara ve örgüt içi uzmanlara gereğinden fazla bağlanma
  • Yetersiz geri besleme,
  • Örgütsel iletişim sorunları,
  • Yerel yönetimlerin idari ve mali özerklikten yoksun olmaları.

Başarılı plan hazırlık çalışmalarında eksiklikler, üst yönetiminin desteğinin zayıf olmasından başlayıp, katılımcılığın sağlanamamasına kadar, uygulayıcılardan desteğin yeterli olmamasından, hazırlık çalışmalarının, bütçe ile birlikte yürütülmemesine kadar birçok sorundan kaynaklandığı söylenebilir.

3.2. İstatistiki Verilere ve Araştırma Alanlarının Belirlenmesine İlişkin Sorunlar

Geleceğe ilişkin öngörülerin başarılı olması veya tutarlı sonuçlar vermesi, mevcut durum analizine bağlıdır. “Neredeyiz?” sorusuna cevap ayamadan, “Nerede Olmalıyız?” sorusu anlamlı olmadığı gibi iyi analiz edilmeden yola çıkmanın da faydalı olması mümkün değildir. Gerek Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi gerekse Stratejik Planlama İçin Analiz ve Yöntemler Rehberinde yer alan öneriler ve ipuçları, plan çalışmalarında görev alacak personel için yol gösterici olacaktır.
Ancak, incelenmesi gereken ve yolun başında henüz anlamlı çıktılar üretip üretmeye belli olmayan birçok alanda araştırma yapılması da gerekmektedir. Bunlara ilişkin örnekler ve olası plana yansıyacak sonuçlar ise aşağıda verilmiştir:

  • Nüfus müdürlüklerinden alınabilecek beldeye ilişkin nüfus projeksiyonları ve alınabilirse mahalle bazlı nüfus istatistikleri
  • TÜİK veri tabanından alınabilecek yaş grupları istatistikleri ve demografik yapı
  • Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yayımlanan hava kalitesi raporları
  • Türkiye İş Kurumu istatistikleri
  • Tarım müdürlüklerinde alınan istatistikler
  • Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığından alınabilecek engelli istatistikleri
  • Kalkınma ajanslarının bölge kalkınma planları
  • Eğitim ve sağlık istatistikleri
  • Muhtaç ailelere ve kişilere ilişkin istatistikler

Yukarıda yer verilen ve diğer kurum, kuruluşlardan edilebilecek veriler, ilk başta belediye için anlamlı gözükmese de incelendiğinde ortaya bir sorun çıkıp çıkmadığı ve sorunlu bir alan tespit edilirse, daha öncesinde yapılan mevzuat analizi çerçevesinde belediyece bu konuda bir çalışma yapılıp yapılmayacağına karar verilmesi yerinde olacaktır.
Örneğin, demografik yapı incelenerek, eğer 65 yaş üstü yoğunsa geriatri gibi alanlarda proje üretmesi gerekliliği planlama sürecinde tartışılmalıdır.
Araştırma yapılması gereken bir diğer alan ise kuruluş içi analizdir. Bu analiz ile vaat kapasitesinin ortaya konulmasına yönelik mali tablo ve bütçe analizlerinden, beşeri kaynağı hakkında bazı istatistiki bilgilerin oluşturulmasına kadar birçok araştırmanın yapılmasını gerektirmektedir.
Rehberlerde bu analizlere ilişkin yöntem önerileri bulunmakla birlikte bu analizlerin yapılmasında kullanılabilecek tablolara, yazışma veya uygulama örneklerine yer verilmemiştir.
Diğer bir başka sorun ise diğer kurum ve kuruluşlardan alınması gereken bilgi, belge, rapor ve istatistiklerin alınmasında veya güvenli olup olmamasında yaşanabilecek problemlerdir. Örneğin, Rehber’de Havadaki Kükürt Dioksit (SO2) Oranı ile Partiküler Madde PM10 Oranı hakkında gösterge örneklemişse de; hava kalitesi ölçüm yapan 125 istasyondan 71 tanesinde (istasyonların yaklaşık %57’sinde) güvenli ölçüm yapılamadığına ilişkin araştırma raporları bulunmaktadır[18].
Çevre Mühendisleri Odası tarafından yayımlanan “Hava Kirliliği Raporu – 2018” adlı raporda aşağıdaki değerlendirme yapılmıştır:
“Ülkemizde hava kalitesi izlenmesi için kurulan istasyonların çoğunda veri alım oranı güvenli değildir. İlk olarak hali hazırda bulunan istasyonların bakım ve onarımı yapılmalıdır. Ayrıca, bu istasyonların tamamında hava kalitesi için önemli olan her parametre ölçülememektedir. Her parametrenin ölçülebilmesi için girişimde bulunulmalıdır. Ölçüm istasyonlarının bakımı ve kalibrasyonuna periyodik olarak dikkat edilmelidir.
PM2,5 ölçümü̈ yapan istasyonların verileri incelendiğinde tamamında DSO sınır değerinin aşıldığı görülmektedir. PM10 ile karşılaştırıldığında sağlığa daha fazla etkisi olan PM2,5’un mevzuatımızda yer alması ve bu parametreyi ölçen ölçüm istasyonların arttırılması ivedi bir ihtiyaçtır.”
Dolayısıyla, güvenli analizlere konu güvenli veri bulmak, hazırlık sürecinin en önemli sorunu olarak karşımıza çıkmaktadır.
Mevcut veri elde etme sorunları dışında, yapılacak bazı analizler için özel tabloların ve analiz yöntemlerinin geliştirilmesi de yerinde olacaktır. Söz konusu çalışmalarla, geri dönük karşılaştırma yapma ortaya çıkabilecektir.
Karşılaştırma analizlerinde kullanılabilecek örnek tablolara aşağıda yer verilmiştir:

Örnek – 1: Açık ve Yeşil Alan Verileri

Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin, Standartlar başlıklı 11.maddesinde aşağıdaki düzenlemeye yer verilmiştir:

“(1) İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur.”

Yönetmelikte sözü geçen ek tablo aşağıda verilmiştir:

Aşağıda yer verilen örnek tabloda beldeye özgü açık ve aktif yeşil alanların, mevcut durumu ile mevzuatla önerilen asgari durumun karşılaştırması yapılabilir.

XXX BELEDİYE BAŞKANLIĞI
Aktif Yeşil Alan Bilgileri
Park Alanları Çocuk Bahçesi Oyun Alanı Açık ve Aktif Yeşil Alanlar
m2 m2 / kişi m2 m2 / kişi m2 m2 / kişi m2 m2 / kişi
Mevcut  –  –  – 0  –
Önerilen  –  –  – 0  –
Kaynak: XXX Belediye Başkanlığı Park ve Bahçeler Müdürlüğü, İmar ve Şehircilik Müdürlüğü, TÜİK nüfus verileri

Bu karşılaştırma tablosu ile belediye mevcut durumunu belirleyerek, asgari şartları sağlayıp sağlamadığı, sağlamıyorsa aradaki farkı kapatmaya yönelik projelerine planda yer verebilir.
Dolayısıyla, planlama çalışmaları yoğun ve ciddi bir araştırma, inceleme ve karşılaştırma yapma sürecidir. Yapılacak bu çalışmalara, planın tutarlı olmasını ve geleceğe bakışında da başarılı olmasını sağlayacaktır.

Örnek -2: Optimal Personel Sayısı Analizi

Bir belediyenin yeterli sayıda personeli olup olmadığı da bir analiz konusu olabilir. Belediyelerin, sınavsız personel alabilmeleri ve yine görevde yükselme sınavlarından kaçınarak, yönetici atayabilmeleri, ihtiyacı üzerinde personel istihdam etmelerine neden olabilmektedir. Genellikle personel alımları taşeron denilen hizmet alımı yoluyla gerçekleşmekte ise de 696 sayılı KHK ile personel çalıştırmaya dayalı işler yasaklandığından, bu alımlarını belirli oran sınırlamaları dahilinde belediye şirketleri üzerinden yapmaktadırlar.
Bu süreç optimal personel sayısının belirlenmesini ve analiz edilmesini de güçleştirmektedir. Ancak, nüfus ya da beldenin yüzölçümün esas alınarak, ortalama personel sayısını, benzer grupta yer alan diğer belediyelerle karşılaştırma yapılarak ve özellikle imza yetkisi olan personel alınıp alınmayacağı yönünde yapılacak incelemeden, stratejik planlanın kuruluş içi analizinde yararlanılabilir.
Aşağıda 2010 yılı itibariyle tarafımdan yapılan bir analiz yer almaktadır. (Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik kapsamında, belediyeler gruplara ayrılmış ve her bir grup için istihdam edilebilecek personel sayısı Yönetmelikle belirlenmiştir. Düzce Belediyesi toplamda 419 personel (sözleşmeli personel, memur ve işçi) çalıştırmasına karşılık, norm kadro mevzuatına göre çalıştırabileceği personel sayısı toplamda 390 olarak belirlenmiştir.)
Söz konusu tablo kullanılarak yapılan analiz bizlere şu sonuçları vermektedir:

  • Karaman ilinde yaşayanlara düşen belediyede görev yapan memur sayısı (1408 kişiye 1 memur) oldukça düşük ve dolayısıyla memur sayısının az olduğu söylenebilir.
  • Edirne ilinde yaşayanlara düşen belediyede görev yapan işçi (1446 kişiye 1 işçi) oldukça düşük ve dolayısıyla işçi sayısının az olduğu söylenebilir.
  • Kişi başına düşen personel sayısı ise norm kadroya göre belirlenenden daha fazladır.

Yukarıda yer verilen analizin sınırlamaları ve hata payı[19] da tartışıldıktan sonra, Edirne Belediyesinin işçi Karaman Belediyesinin ise memur sayısını arttırması önerilebilir.

Örnek -3: Mevzuat Analizi ve Görev Matrisi

Özellikle dış paydaşlarla yapılacak çalışmalarda ortaya çıkan önemli sorunlardan biri de görev/yetki/sorumluluk alanlarının bilinmemesi ve plan çalışmasını yapan belediyenin alanına girmeyen konularda gelen talepler, beklentiler veya şikayetlerin de tartışma konusu olmasıdır.
Büyükşehir belediyeleri ile büyükşehir ilçe belediyeleri arasında sıklıkla yaşanan görev ayrımı sorunu burada da karşımıza çıkmaktadır. Stratejik plan ile geleceğe bakışın ortaya konulması, doğru hedeflerin/amaçların belirlenmesi için aşağıda gibi bir tablonun hazırlanmasının yerinde olacağını değerlendirmekteyim.

4. Eski Rehberden Farklılıklar ve Karşılaştırma

4.1. Hazırlık Çalışmalarına İlişkin Kısımdaki Yenilikler

Getirilen en önemli yeniliklerden biri, Strateji Geliştirme Kurulu oluşturulma zorunluluğunun getirilmesidir. Bu kurul, stratejik planlama sürecinin ana aşamalarını ve çıktılarını kontrol etmek üzere, aşağıdaki görevleri yerine getirecektir:

  • Stratejik planlama ekibini ve hazırlık programını onaylanması,
  • Sürecin ana aşamaları ile çıktılarının kontrol edilmesi,
  • Harcama birimlerinin stratejik planlama sürecine aktif katılımının sağlanması
  • Tartışmalı hususları görüşüp karara bağlanması
  • Nihai vizyon ve misyon bildirimlerinin oluşturulması
  • Taslak amaçlar ve hedef kartlarını değerlendirerek nihai hale getirilmesi
  • Temel değerlere son şeklinin verilmesi
  • Periyodik olarak 6 ayda bir izleme toplantılarının yapılması

Yeni Rehber kapsamında, stratejik planın hazırlık programının internet üzerinden kamuoyuna duyurulma zorunluluğu getirilmiştir.

4.2. Durum Analizi Kısımdaki Yenilikler

Durum analizi, plan hazırlıklarının en önemli ve detaylı kısmı olduğundan yapılacak analizler ve araştırmalar için de gerekli açıklamalar bu kısımda yapılmaktadır. Eski kılavuz ile yeni rehber arasındaki farklılık ise aşağıdaki tabloda verilmiştir:

ESKİ KILAVUZ YENİ REHBER
A. Tarihi Gelişim A. Kurumsal Tarihçe
B. Yasal Yükümlülükler Ve Mevzuat Analizi B. Uygulanmakta Olan Stratejik Planın Değerlendirilmesi
C. Faaliyet Alanları İle Ürün Ve Hizmetlerin Belirlenmesi C. Mevzuat Analizi
D. Paydaş Analizi D. Üst Politika Belgeleri Analizi
E. Kuruluş İçi Analiz Ve Çevre Analizi E. Faaliyet Alanları ile Ürün ve Hizmetlerin Belirlenmesi
F. Paydaş Analizi
G. Kuruluş İçi Analiz
H. PESTLE Analizi (Çevre Analizi)
İ. GZFT Analizi
J. Tespitler ve İhtiyaçların Belirlenmesi

Yukarıda yer verilen tablo incelendiğinde, mevcut durum analizinin daha detaylı yapılması gerektiği görülecektir. Diğer taraftan, yeni rehberle, Politik, Ekonomik, Sosyal, Teknolojik, Yasal ve Çevresel (PESTLE) Analizi yeni yöntemlerin de uygulanması gerekmektedir.

4.3. Geleceğe Bakış Kısımdaki Yenilikler

Yürürlükten kaldırılan kılavuzda geleceğe bakış kısmında yer alan amaç ve hedefler, yeni rehberde geleceğe bakış kısmında değil “Strateji Geliştirme” kısmında yer almaktadır. Bu alanda da önemli bir yenilik getirilerek, hedef riskleri ve kontrol faaliyetleri başlığı ile kurum iç kontrol çalışmalarıyla, plan arasında ilişki kurulmuştur.
Yeni Rehberde buna ilişkin aşağıdaki açıklama yapılmıştır:
“Risk analizine ilişkin detaylı çalışmaların Kamu İç Kontrol Rehberine göre gerçekleştirilmesi gerekmekle birlikte stratejik plan kapsamında belediyelerin asgari seviyede hedefe ilişkin risk ifadesi ile riskin açıklamasını ve kontrol faaliyetlerini belirlemesi gerekir. Bu çalışma ne kadar detaylı yapılırsa hedef, performans göstergeleri, faaliyet ve projeler de o kadar sağlıklı belirlenir; hedeflerin gerçekleşmesinin önündeki engeller baştan tespit edilerek önlem alınır ve stratejik planın uygulama etkinliği artar.”
Dolayısıyla, kurum hedeflerine ilişkin riskler ile kontrol faaliyetlerinin planda aşağıdaki şekilde değerlendirilmesi gerekmektedir:
Rehberde, hedef risklerinin belirlenmesinde ve analizinde temelde iç kontrol bağlamında gerçekleştirilen risk analizi çalışmalarından yararlanılmasına ve bununla birlikte durum analizi bulguları ile iç denetim raporları da dikkate alınması önerilmiştir.
Yukarıda yer verilen tablonun stratejik planda yer alması zorunlu olmayıp, stratejik plan hazırlıklarında kullanılması önerilmiştir. Risk değerlendirmesi sonucunda, aşağıdaki konularda değişiklik yapılabilecektir:

  • Hedef
  • Performans göstergesi
  • Gösterge değerleri
  • Göstergenin hedefe etkisi
  • Faaliyet ve projeler ile maliyette değişiklikler yapılabilir.

 

 

MAKALENİN TAMAMI KAMUBİLSİS MEVZUAT UZMANI DERGİSİNİN İLK SAYISINDA YER ALMAKTADIR.

www.kamubilsis.com

[1] Tanım, Türk Dil Kurumu sözlüğünden alınmıştır.

[2] Rasim AKPINAR, Yerel Yönetimlerde Stratejik Planlama Uygulamasının Çözümlenmesi: İzmir Büyükşehir Belediyesi Ve İzmir İl Özel İdaresi Örnekleri, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Kamu Yönetimi Programı Doktora Tezi, sayfa:7

[3] Burak Hamza ERYİĞİT, “Belediyelerde Stratejik Planlama Sürecinde Dikey ve Yatay Entegrasyon: İstanbul Örneği, Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sayfa:14

[4] Kaynak: www.sp.gov.tr

[5] “Yerleşmede son bir yıl içinde havada bulunan kükürt dioksit miktarının sınır değer olarak belirlendiği 125 μg/m3 (Hava Kalitesi Değerlendirme ve Yönetimi Yönetmeliği’nde kükürt dioksit için belirlenen kısa vadeli sınır değer)’ten fazla olduğu günlerin toplam sayısını ifade eder.” Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi

[6] “Yerleşmelerde son bir yıl içinde havada bulunan partiküler madde miktarının 50 μg/m3 (Hava Kalitesi Değerlendirme ve Yönetimi Yönetmeliği’nde partiküler madde için belirlenen kısa vadeli sınır değer)’ten fazla olduğu günlerin toplam sayısını ifade eder.” Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi:

[7] “Sınır değeri aşan yani hava kirliliği yaşanan bölgeler arasında İzmir, Çanakkale, Balıkesir, Iğdır, Ankara, Zonguldak, İstanbul, Kırıkkale, Kocaeli, Adana ve Yalova vardır. Bu illere bakılarak, en çok aşım olan bölgeler Marmara Bölgesi, Ege Bölgesi ve İç Anadolu Bölgesi’dir. En çok aşım olduğu mevsimler ilkbahar ve yaz ayları olarak belirlenmiştir. TMMOB Çevre Mühendisleri Odası – Hava Kirliliği Raporu 2018, Sayfa:76.

[8] Türkiye’de Hava Kirliliği ve Sağlık, Gerçekler, Veriler ve Öneriler. https://env-health.org/IMG/pdf/150220_factsheet_air_and_health_turkey_tr_final.pdf

[9] Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi

[10] Resmi Gazete: 26 Mayıs 2006 – Sayı : 26179

[11] Rehberin son haline ulaşmak için http://www.sp.gov.tr/tr/html/18/Kilavuz+ve+Rehberler/ adresine bakılabilir.

[12] 30/04/2015 tarihli ve 29342 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

[13] Serhat HIŞIRLI, “Belediyelerde Stratejik Plana Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi: Şanlıurfa Belediyesi Örneği”, Harran Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Maliye Bilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, Sayfa: 74.

[14] Muhammet PAYLI, “Örgüt Kültürü ve Stratejik Planlama Süreci; Karaman Belediyesinde Bir Uygulama”, Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İşletme Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, Kasım, 2017, Sayfa: 134

[15] Sinan CENGİZ, “Yerel Yönetimlerde Stratejik Planlarda Tutarlılık: Büyükşehir Belediyeleri Dönemsel Stratejik Planları Üzerine Bir İnceleme, Nişantaşı Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Şubat – 2016, Sayfa: 91

[16] Neslihan AKMAN, “Belediyelerde Stratejik Planlama Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri” Yüksek Lisans Tezi, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2009, sayfa:231

[17] Neslihan AKMAN, a.g.e., sayfa: 218.

[18] TMMOB Çevre Mühendisleri Odası – Hava Kirliliği Raporu 2018, Sayfa:76

[19] Analizin doğru yorumlanabilmesi için, 696 sayılı KHK sonrasında ortaya çıkan personel sayısı, nüfusun tamamının o belediye yetkisinde olup olmadığı, norm kadro sayısının üzerine çıktığı için 5393 sayılı Kanun’un geçici 1.maddesi veya işçi ihtiyacı varsa belediye şirketinden istihdam yapılması gibi sorunlar tartışılmalıdır.

Daha fazla göster

İlgili Makaleler

Close