MAKALELER

Belediyelerde Gerçekleştirme ve Kanıtlayıcı Belge Dilemması

Yazının tamamı, Muhasebat Kontrolörleri Derneği yayın organı Mali Kılavuz Dergisinin 79. Sayısında (Ocak – Mart 2018) yayınlanmıştır.”

Bilindiği üzere, 24 Aralık 2003 gün ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 1927 yılından beri uygulanan 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu yürürlükten kaldırmıştır.

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 33. maddesinin 5.fıkrasına göre; giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türlerinin merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için ise bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Buna göre merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için 1991 yılından beri uygulanan Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır, 31.12.2005 tarih ve 26040 Sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir.

Mahalli idareler için ise, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği 15.08.2007 tarih ve 26614 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmeliğin 55. maddesinde Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller ile Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğabilecek tereddütlerde 31.12.2005 tarih ve 26040 Sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile Maliye Bakanlığı’nca merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen usul ve esasların uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

Gerçekleştirme ve Kanıtlayıcı Belgeler Yönetmelikte Belirlenmemiştir.

5018 sayılı Kanun’un 33. maddesinin son fıkrasında, giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türlerini, mahallî idareler için İçişleri Bakanlığınca, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

Anılan Kanunla, söz konusu belgeler yönetmelikle belirlenecektir. Ancak, taahhüt dosyası başlıklı 5. Maddesinde;

“…Maliye Bakanlığınca merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen diğer belgeleri kapsayan taahhüt dosyası, ödemeden önce veya ilk hakedişle birlikte biri asıl diğeri onaylı suret olmak üzere iki nüsha yada taahhüt olunan işin bedeli bir defada tahakkuk ettirildiği takdirde bir nüsha olarak muhasebe yetkilisine verilir.”

Denilerek, Merkezi Yönetim Harcama Belgelerine atıf yapılmıştır. Söz konusu Yönetmelikte ise taahhüt dosyasında bulunması gereken belgelere ilişkin aşağıdaki düzenleme yapılmıştır:

“…Bakanlıkça gerekli görülen diğer belgeleri kapsayan taahhüt dosyası, ödemeden önce veya ilk hakedişle birlikte biri asıl diğeri onaylı suret olmak üzere iki nüsha (taahhüt olunan işin bedeli bir defada tahakkuk ettirildiği takdirde bir nüsha) olarak muhasebe yetkilisine verilir.”

Maliye Bakanlığı tarafından, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Genel Tebliğ[1] yayımlanarak, taahhüt dosyasında bulunması gereken belgeler bu tebliğde sayılmıştır:

“b) 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22 nci maddesinin (d) bendi dışındaki bentlerine göre doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda;

-Yönetmelikte belirtilen bilgileri içerecek şekilde düzenlenmiş ve harcama yetkilisi tarafından imzalanmış onay belgesi,

-Komisyon kurulmuş ise komisyon kararı, komisyon kurulmadan yapılan alımlarda piyasa fiyat araştırması tutanağı; 22 nci maddenin a, b ve c bentleri kapsamında tek kaynaktan yapılan alımlarda ise kamu ihale mevzuatında bu alımlara ilişkin olarak düzenlenmesi öngörülen standart form,

-Yukarıdaki (a) bendinde sayılanlardan düzenlenmesi gereken diğer belgeler.”

Yukarıda yer verilen mevzuat düzenlemelerinin uygulamada tartışmaya yol açtığını düşünmekteyim. Şöyle ki; Kanun yönetmelikle gerçekleştirme ve kanıtlayıcı belgelerinin belirlenmesini hükme bağlamıştır. Genel tebliğ ile belgelerin sayılması yerinde olmayacaktır.

Diğer bir sorun ise “-Yukarıdaki (a) bendinde sayılanlardan düzenlenmesi gereken diğer belgeler.” Denilerek belirsizlik ortaya çıkmaktadır.

Genel Tebliğde dikkatimizi çeken bir başka husus ise 4734 sayılı Kanun’un 22 nci maddenin a, b ve c bentleri kapsamında tek kaynaktan yapılan alımlar dışında kalan ve komisyon kurulmadan yapılan alımlarda piyasa fiyat araştırması tutanağının zorunlu tutulmasıdır.

Bu durumda, aşağıdaki alımlarda Piyasa Fiyat Araştırma Tutanağı zorunlu olacaktır:

“e) İdarelerin ihtiyacına uygun taşınmaz mal alımı veya kiralanması.

f) (Değişik: 20/11/2008-5812/8 md.) Özelliğinden ve belli süre içinde kullanılma zorunluluğundan dolayı stoklanması ekonomik olmayan veya acil durumlarda kullanılacak olan ilaç, aşı, serum, anti-serum, kan ve kan ürünleri ile ortez, protez gibi uygulama esnasında hastaya göre belirlenebilen ve hastaya özgü tıbbî sarf malzemeleri, test ve tetkik sarf malzemeleri alımları.

g) Milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülen uyuşmazlıklarla ilgili davalarda, Kanun kapsamındaki idareleri temsil ve savunmak üzere Türk veya yabancı uyruklu avukatlardan ya da avukatlık ortaklıklarından yapılacak hizmet alımları.”

Yukarıda yer verilen alımlar için piyasada fiyat araştırma yapma imkanının bulunmadığı açıktır. İhtiyacını gören bir taşınmaz belirlendikten sonra buna ilişkin farklı fiyat araştırması yapmanın yerinde olmayacağını düşünmekteyim.

Diğer taraftan, dikkatli bir incelemeyle, Genel Tebliğ ile yapılan bu düzenlemenin Yönetmelikle de uyumlu olmadığı görülecektir. Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Taşınmaz mal alım bedelleri” başlıklı 40. Maddesi aşağıdadır:

“(1) Taşınmaz mal alım bedellerinin ödenmesinde aranılacak belgeler aşağıda belirtilmiştir.

a) 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre yapılacak alımlarda;

1) Taahhüt dosyası,

2) Tapu senedi veya çaplı tasarruf vesikasının onaylı örneği

ödeme belgesine eklenir.”

Yukarıda yer verilen Yönetmelik düzenlemesinde Piyasa Fiyat Araştırma Tutanağı bulunmamaktadır. Taahhüt dosyasının tanımının yapıldığı, anılan Yönetmelik’in 5. Maddesinde ise sadece “d” bendi için bu standart formun düzenlenmesi gerektiği yönünde belirleme yapılmıştır.

“Harcama Talimatı”, “Onay Belgesi” veya “İhale Onay Belgesi” Sorunu

Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Hakkında Genel Tebliğ, bu üç belge için aşağıdaki açıklamayı yapmıştır:

“5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesi hükmüne göre kamu idarelerince bütçeden bir giderin yapılabilmesi harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, bütçe tertibi ile gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Kamu ihale mevzuatına göre düzenlenmesi öngörülen ihale onay belgesi ile onay belgesinde de harcama talimatındaki bilgiler yer almakta ve ihale yetkilisi olarak harcama yetkilileri bu belgeleri imzalamaktadır. Daha açık bir ifade ile 5018 sayılı Kanuna göre harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı, kamu ihale mevzuatına göre ihale yetkilisi tarafından imzalanan ihale onay belgesi ya da onay belgesi özellikleri itibarıyla aynı nitelikte belgelerdir.”

Genel Tebliğ, bu üç belgeden yalnızca birinin düzenlenmesini yeterli görmüş ve aşağıdaki şekilde belirleme de yapmıştır:

“(3) Buna göre;

a) Kamu ihale mevzuatı gereğince ihale usulleri uygulanmak suretiyle yapılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde ilgili uygulama yönetmeliklerinin ekinde standart form olarak belirlenen ihale onay belgesi1,

b) Kamu ihale mevzuatı gereğince doğrudan temin usulüyle yapılacak veya 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesinde bu Kanuna tabi olmadığı belirtilen işlerde onay belgesi2,

c) İlgili mevzuata göre ödenmesi gereken görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıkları, kıdem tazminatı, huzur ücreti, konferans ücreti, kaçak olarak yakalanan eşya, uyuşturucu, silah ve mühimmatlar için verilecek ikramiyeler ile diğer ikramiye ve teşvik primleri ve benzeri ödemelerde ise Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde tanımlanan harcama talimatı (Ek-1),”

5018 sayılı Kanun’un 32. Maddesindeki harcama talimatı tanımında; “gerçekleştirmeyle görevli olanlar” da bu belgede yer verilmekteyse de, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmelik’te tanımlanan “onay belgesinde” bu bilgi yer almamaktadır.

Bu haliyle, Yönetmelikteki tanımlanan onay belgesinde, oldukça önemli bir bilgiye yer vermeyerek, Kanunda belirtilen zorunlu bilgiye yer vermeyerek onay belgesi ile harcama talimatı farklılaştırılmıştır.

Söz konusu belgelerin aynı nitelikte ve içerikte olduğu yönündeki Genel Tebliğ düzenlemesi geçerli kabul edilecekse, farklı adlarla, aynı bilgilere sahip belgelerin kullanılması uygulamada karışıklığa neden olacaktır.

Birçok idarede hem harcama talimatı kullanılmakta hem de onay belgesi kullanılmaktadır. Bu durumun yukarıda yer verdiğimiz karışıklıktan ileri geldiği düşünmekteyim.

Aşağıdaki tabloda söz konusu belgelerin içermesi gereken bilgiler yer almaktadır:

5018 Sayılı Kanun 32. md. MİHBY – Harcama Talimatı MİHBY – Onay Belgesi
hizmet gerekçesi, giderin konusunu, işin nev’i,
yapılacak işin konusu gerekçesini, niteliği,
tutarı, süresi, yapılacak iş veya hizmetin süresini, varsa proje numarası,
kullanılabilir ödeneği, tutarını, miktarı,
gerçekleştirme usulü kullanılabilir ödeneğini, gereken hallerde yaklaşık maliyeti,
gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler tertibini, gerçekleştirme usulü ile kullanılabilir ödeneği ve tertibi,
gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri alımda uygulanacak usulü,
avans
fiyat farkı verilecekse şartlarını gösteren

 

Kanunla belirlenen bilgilerin gerek farklılaştırılarak gerekse farklı isimlendirerek uygulayıcılar için karışıklık yaratılmasının doğru olmadığı değerlendirilmiştir.

Başka Mevzuata Atıf Yapılmasının Hukuki Sakıncaları

Kanıtlayıcı belgelerden faturanın kaybedilmesi durumunda nasıl işlem yapılacağına ilişkin düzenleme için baktığımız Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde, “Maliye Bakanlığınca merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen usul ve esaslara uyulur.” hükmüne rastlamaktayız. Dolayısıyla, yönetmeliğe açık olarak bu durumda ne yapılacağı yazılmamış, bunun yerine bir başka düzenlemeye atıf yapılmıştır.

Atıf yapılan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde ise konu hakkında açıklama yapılmamış ve Bakanlıkça yapılacak düzenleme denilerek, belediyeler için Maliye Bakanlığının bu konudaki düzenlemesinin öğrenilmesine ve bilinmesine ihtiyaç oluşturulmuştur.

Maliye Bakanlığı tarafından faturanın özel veya kamu olmasına ve tutarına göre (Parasal Sınırlar ve Oranlar Hakkında Genel Tebliğde belirlenen tutar dikkate alınması gerekmektedir.) nasıl bir işlem yapılması gerektiği açıklanmıştır.

Dolayısıyla, fatura aslının temin edilmemesi durumunda, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile birlikte aşağıdaki düzenlemelerin bilinmesi gerekecektir:

  • Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği,
  • Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Genel Tebliği,
  • Parasal Sınırlar ve Oranlar Hakkında Genel Tebliğ

Yukarıda yer verilen mevzuatın bilinmesine ve öğrenilmesine gerek duyulmadan, mahalli idarelere ilişkin yönetmelikte gerekli düzenleme yapılabilirdi.

Sonuç ve Değerlendirme

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği, belediye giderinin çeşidine göre gerçekleştirme ve kanıtlayıcı belgelerin neler olduğunu belirleyen önemli bir düzenleme olduğunu düşünmekteyim.

Uygulayıcılar açısından tereddüt yaşanmaması ve uygulama birliğinin sağlanması açısından aşağıdaki değişikliklerin yapılmasının yerinde olacaktır:

  • Onay belgesi, ihale onay belgesi ve harcama talimatı belgelerinin “harcama talimatı” şeklinde tek bir belge olarak belirlenmesi,
  • Merkezi yönetim için belirlenen mevzuata atıf yapmak yerine açık ve net olarak istenilen belgelerin yazılması,
  • Taahhüt dosyası, hakediş raporu ayrımının daha net yapılması,
  • İdarenin takdir yetkisi olan kısımların kaldırılması,
  • Genel tebliğ ile gerçekleştirme veya kanıtlayıcı belge belirlenmemesi.

[1] 2007/1 Sıra Numaralı, 08/03/2007 tarih ve 26456 sayılı Resmi Gazete

Daha fazla göster

İlgili Makaleler

Close